L’essentiel à savoir sur la loi ELAN et son volet énergie

La loi ELAN (portant Évolution du Logement, de l’Aménagement et du Numérique), adoptée en novembre 2018, a pour but de réformer de fond en comble le secteur de la construction et du bâtiment. L’impact énergétique de ce secteur est évidemment pris en compte par cette loi. La loi ELAN s’inscrit donc au cœur de la transition énergétique — à l’heure où le bâtiment représente une part majeure des émissions de gaz à effet de serre du pays.

Elle propose des objectifs à long terme pour réduire l’énergie consommée des bâtiments.

Ces objectifs s’accompagnent de mesures concrètes de suivi de la consommation.

La loi ELAN implique d’autres dispositions diverses pour réduire cette consommation.

Le secteur du bâtiment — et de l'habitat plus précisément — est capital du point de vue de la consommation d'énergie. Ainsi, le parc tertiaire, composé pour large partie du logement, représente environ 40% des consommations énergétiques globales de la France.

Maîtriser l'impact énergétique du bâtiment, et donc l'émission de gaz à effet de serre, est un enjeu crucial pour l'avenir ; à l'heure où il semble nécessaire de multiplier les fronts d'action contre le réchauffement climatique. C'est pourquoi les grandes orientations du pays pour le bâtiment n'oublient pas cet état de fait. La loi portant Évolution du Logement, de l'Aménagement et du Numérique, dite loi ELAN, s'inscrit dans ces réflexions.

Bien comprendre la loi ELAN

La loi ELAN est une législation incontournable dans le secteur de l'énergie.

La loi ELAN a suscité des débats politiques et médiatiques pour le moins houleux. Il s'agit d'une réforme en profondeur du droit de l'immobilier en France ; qui vise notamment à répondre à la crise du logement. De l'aveu même des concepteurs de la loi, il s'agit de produire un “choc de l'offre” pour améliorer le secteur de la construction sur le plan quantitatif et qualitatif. L'adoption d'une version définitive du texte par les deux chambres parlementaires de France a finalement lieu en octobre 2018. Un mois après, le 23 novembre 2018, le gouvernement promulgue la loi ELAN qui porte le numéro 2018-1021, et qui prend ensuite effet progressivement selon les secteurs.

Quelles sont les implications de cette loi — particulièrement dans la réduction d'émissions de CO2 ? Quel est le calendrier stratégique de mise en place de ces mesures ? Quelle efficacité réelle ou supposée ? Voici quelques éléments de réponse à toutes ces questions.

Que change la loi ELAN pour la transition énergétique ?

La loi ELAN porte sur une réforme complète du secteur du logement ; et en ce sens, elle n'oublie pas la transition énergétique, qui fait l'objet de plusieurs articles dans la loi. Elle fixe notamment des objectifs de long terme pour réduire l'impact environnemental des bâtiments dits “tertiaires”. Pour accompagner les acteurs de la construction vers ces objectifs, des dispositions administratives — décrets et arrêtés — viennent préciser cette loi.

L'esprit général de la loi ELAN de 2018

La loi ELAN, de nombreuses fois retoquée et qui a fait l'objet de plusieurs navettes parlementaires, concerne de multiples sujets. L'idée est de travailler sur l'offre et la demande en matière de logement, pour résorber une crise latente depuis des années. Pour ce faire, la loi prévoit d'assouplir nombre de réglementations qui pèsent sur les constructeurs. Elle introduit également des responsabilités légales supplémentaires pour les constructeurs, les propriétaires, les copropriétaires et les locataires.

La loi ELAN en résumé

Comprendre la loi ELAN en quelques points importants.

Parmi les grands axes introduits par la loi ELAN, il est possible de citer notamment :

le retour de mesures d'expérimentation de l'encadrement des loyers, notamment par le biais de la création d'observatoires dans les zones urbaines en tension — avec amendes possibles pour le bailleur en cas de refus de ces mesures locales ;

la facilitation de l'obtention d'un permis de construire, avec des mesures de rétorsion contre les recours jugés abusifs, et la possibilité de déposer une demande de permis en ligne dans les grandes communes ;

la création d'un bail mobilité pour faciliter les déplacements professionnels de moyenne durée, avec notamment l'absence de dépôt de garantie ;

une simplification de la gestion du HLM, avec la fusion de plusieurs organismes et l'encouragement à la mobilité au sein du parc HLM pour les locataires ;

un assouplissement de l'accessibilité des nouveaux bâtiments pour les personnes handicapées, notamment par le biais d'un abaissement du seuil minimal de nouveaux bâtiments accessibles à 20%, et des obligations pour rendre les logements neufs évolutifs pendant leur durée de vie ;

la lutte contre la location touristique abusive au sein des communes, avec la possibilité pour les communes d'obliger les loueurs à déclarer les nuits en location et de prendre des sanctions contre ceux dépassant le seuil de 120 nuits louées par an.

Cette loi agit donc sur un ensemble de leviers divers pour influencer le marché locatif dans le sens d'une plus grande souplesse ; tout en essayant de garantir un accès au logement pour les populations les plus fragiles notamment. Les mesures d'application de la loi se prennent progressivement depuis 2018, la plupart du temps par décret, dans les divers ministères concernés — et ils sont nombreux.

Objectifs de la loi ELAN : réduire la consommation d’énergie des bâtiments tertiaires

Dans le secteur énergétique et environnemental, la loi ELAN s'inscrit dans la continuité des politiques publiques menées depuis plusieurs dizaines d'années : réduire les coûts énergétiques, et ainsi amoindrir l'impact humain sur le réchauffement climatique. Le secteur du bâtiment, cœur de la loi, est ainsi largement concerné par cette réduction de coûts.

Cette loi concerne donc tous les bâtiments dits “tertiaires” ; soit tous les bâtiments, logements compris, sauf ceux qu'utilisent les secteurs de l'agriculture et de l'industrie. Le but de la loi ELAN est de faire en sorte que tous les bâtiments tertiaires, existants ou à venir, réduisent leur consommation courante d'énergie.

Les cas particuliers qui n'obligent pas une réduction d'énergie

Certains cas particuliers sont toutefois à prendre en considération.

Les objectifs de réduction de la consommation d'énergie finale se résument en trois paliers qui s'étalent sur plusieurs dizaines d'années. Il est possible de synthétiser ces objectifs d'après le tableau suivant.

Objectifs de réduction de la consommation d'énergie
Année seuil Consommation en moins
2030 40%
2040 50%
2050 60%

À noter que la “chaleur fatale autoconsommée” des bâtiments ne rentre pas dans la prise en compte de ces objectifs. Ce terme désigne l'énergie issue de ces bâtiments, en opposition avec l'énergie utilisée par ceux-ci pour leur construction et leur entretien. La loi ELAN modifie donc le code de la consommation et de l'habitation, et en particulier l'article L. 110-10-3 de ce dernier, pour inscrire ces objectifs de manière pérenne. Le seuil de référence de la réduction visée est fixé pour chaque bâtiment au cas par cas :

pour les bâtiments déjà construits avant le 24 novembre 2018, soit la date de publication de la loi ELAN, ceux-ci observent un seuil de référence sur une année de leur choix comprise entre 2010 et 2020 ;

pour les nouveaux bâtis postérieurs à 2018, il faut atteindre un niveau de consommation d'énergie fixé en valeur absolue, en fonction du type d'activité du bâtiment.

Certains bâtiments peuvent faire l'objet de mesures particulières pour ne pas avoir à respecter ce seuil ; des mesures particulières s'appliqueront à ces édifices. Leurs responsables devront produire une argumentation financière et technique pour justifier de cette dispense, et transmettre par la suite cette argumentation aux autorités territoriales compétentes. Les cas particuliers pour ne pas subir ces contraintes de réduction d'énergie sont les suivants :

cessation d'activité ou changement d'activité dans une construction donnée ;

contraintes d'ordre architectural, ou classement du bâtiment comme monument historique par exemple ;

dans le cas où les coûts pour mettre en œuvre ces pratiques de réduction d'énergie seraient “disproportionnés” par rapport aux bénéfices escomptés.

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Le décret d’application de l’article 175 de la loi ELAN dit « décret tertiaire » en juillet 2019

Bien sûr, la loi ELAN seule ne vient pas fixer toutes les mesures d'application de ces objectifs. Des décrets viennent compléter cette loi pour la rendre concrète et réalisable. C'est notamment le cas du décret inter-ministériel n°2019-771 validé en Conseil d'État le 23 juillet 2019. Ce décret entre en vigueur le 1er octobre de la même année. Il vient notamment fixer les conditions d'application de la loi ELAN, et particulièrement son article 175 assez central. Ce décret d'application dit “décret tertiaire de la loi ELAN” donne plusieurs pistes aux acteurs pour atteindre les objectifs légaux. Il décrit également les modalités concrètes d'application de cette loi, et les sanctions en cas de non-respect de ces préconisations.

Le décret en question va notamment définir le champ d'application de la loi : quels bâtiments, quels organismes, quelles personnes physiques ou morales sont concernées par l'obligation des objectifs de réduction. Ainsi, il précise que la loi s'adresse aux propriétaires et aux occupants de bâtiments dits “tertiaires” ; ainsi qu'aux collectivités locales et aux professionnels du bâtiment.

Il spécifie donc que tous les bâtiments ou locaux d'activité à usage tertiaire sont concernés. Tout du moins, il s'agit de ceux dont la superficie est au moins égale à 1000m². Pour calculer cette “surface de plancher”, il faut additionner les plusieurs étages d'une même construction ; et additionner les différents édifices qui peuvent composer un seul et unique site.

La loi ELAN et les mesures énergétiques concrètes qui en ont découlé

Cette loi ne fait pas qu’énoncer des principes généraux de réduction de consommation énergétique. La loi ELAN s’assortit en effet de mesures réglementaires qui se calquent sur ces principes généraux.

L’application de ces mesures se fait parfois de manière différée dans le temps, jusqu’à 3 ans après son adoption ; et certaines de ces mesures sont encore en suspens, le temps de la production des décrets réglementaires qui suivent. Certains articles de la loi ELAN ont même été retoqués par de hautes juridictions comme le Conseil d’État, et devraient faire l’objet de nouvelles lois dans le futur.

L’obligation de déclaration de la consommation énergétique annuelle de chaque bâtiment

L'article 175 de la loi ELAN de 2018, précisé par le décret de 2019 décrit précédemment, est encore complété par un arrêté. Cet arrêté interministériel en date du 10 avril 2020 vient encore concrétiser les mesures de la loi ELAN. Il dispose ainsi l'obligation pour les acteurs tertiaires de transmettre les éléments relatifs au suivi de leur consommation ; afin de veiller au respect des obligations légales en matière de régulation énergétique. S'ils ne transmettent pas ces données, ou s'ils ne respectent pas ces obligations, ils s'exposent à des sanctions. Cette disposition réglementaire prend effet à partir de 2021.

Qu'en est-il de l'obligation de déclaration de la loi ELAN ?

L'obligation de déclaration fait partie des points majeurs de la loi ELAN.

Pour suivre la réduction d'énergie des infrastructures, l'État met en place avec cet arrêté une plateforme en ligne. C'est l'ADEME (Agence de la Transition Écologique) qui est en charge de cette plateforme en ligne. La plateforme informatique en question sert à recueillir de la part des acteurs concernés par la loi ELAN un certain nombre d'informations :

un descriptif de l'activité tertiaire qu'ils exercent au sein des bâtiments dont ils ont la responsabilité ;

la superficie de ces constructions ;

l'année de référence pour les objectifs de réduction de consommation, entre 2010 et 2020 pour chaque bâtiment ;

les données annuelles de consommation d'énergie pour chacun de ces édifices.

Le recueil de ces données se fait donc sur la plateforme OPERAT — Observatoire de la Performance Énergétique, de la Rénovation et des Actions du Tertiaire. Sur cette dernière, les publics assujettis à la loi ELAN peuvent également suivre les objectifs de réduction de consommation énergétique. Ils ont notamment l'obligation de communiquer avant le 30 septembre de l'année N la consommation pour l'année N-1. Les personnes morales ont un intérêt à ce que les obligations soient respectées ; elles peuvent solliciter dans ce cas une attestation de conformité à diffuser à leurs partenaires si besoin.

En cas de non-transmission de ces données à la date d'échéance, les acteurs peuvent être mis en demeure. Ils doivent alors produire les informations nécessaires dans les trois mois à compter de la réception de cet avertissement. Une mise en demeure similaire peut arriver lorsque les objectifs de court terme ne sont manifestement pas atteints ; les acteurs sont alors contraints de produire dans les six mois un plan d'action pour arriver à ces objectifs. Une mise en demeure restée sans suite donnera lieu à des sanctions de deux types :

une amende administrative de 1 500€ par bien immobilier concerné pour les personnes physiques, et de 7500€ par bâtiment concerné pour les personnes morales ;

l'État épingle sur une autre plateforme spécifique les “mauvais élèves” en question.

Par suite, l'arrêté propose de nombreuses pistes pour réduire la consommation d'énergie. Cela se traduit notamment sur deux terrains distincts : CVC (chauffage, ventilation et climatisation) d'un côté ; usage courant moins consommateur de l'autre, comme l'éclairage ou l'eau chaude sanitaire. Pour ce faire, les responsables de bâtiment sont incités à installer des équipements performants par exemple. Des dispositifs de contrôle de chaque appareil consommateur peuvent aussi s'imposer. Enfin, les acteurs immobiliers peuvent agir sur le comportement de consommation individuelle des occupants.

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Pour le logement, et plus particulièrement la location individuelle, la responsabilité face à la loi ELAN concerne tout le monde. Le bailleur comme le locataire peuvent avoir à charge la déclaration de ces objectifs de réduction ; et tous deux peuvent être concernés par la mise en place de moyens d'action pour atteindre ces objectifs. Comment trancher, alors ?

En réalité, il est nécessaire de spécifier cette responsabilité dans le bail de location. En l'absence de précision dans le bail, c'est par défaut le propriétaire qui endosse cette responsabilité.

Diverses dispositions de la loi ELAN à propos de la régulation énergétique

Outre cette mesure phare qu’est la déclaration annuelle de la consommation des bâtiments, la loi ELAN comporte bien d’autres implications pour renforcer le rôle du secteur de la construction au sein de la transition environnementale. Ces mesures sont plutôt diverses entre elles, et ne comportent pas toujours de caractère contraignant.

Des frais de chauffage individualisés depuis la loi ELAN

Trois ans avant la loi ELAN, l'individualisation des frais de chauffage était déjà d'actualité. La loi de 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte avait déjà introduit cette disposition ; dans la continuité de directives européennes sur l'efficacité énergétique. La loi ELAN vient néanmoins harmoniser le droit français et européen à ce sujet. Elle rentre donc dans la droite ligne de ces mesures qui visent à sensibiliser et responsabiliser individuellement les locataires.

Ainsi, l'article 71 de la loi ELAN vient à nouveau accentuer l'individualisation des frais de chauffage selon la consommation réelle. Cela concerne les bâtiments collectifs à usage d'habitation. La nouveauté ici est principalement l'inclusion des frais indus par les systèmes de refroidissement. À noter que la loi prévoit également un système de dérogation pour motif économique ; cela s'applique pour les logements collectifs où la mise en place de systèmes individuels de comptage de la consommation d'énergie reviendrait trop cher — surtout en regard des économies d'énergie engendrées.

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Le transfert depuis la loi ELAN des colonnes montantes électriques à la charge du gestionnaire de réseau

La loi ELAN dispose également, via son article 176, du sort des colonnes montantes électriques. Ces colonnes montantes électriques sont des installations intermédiaires de distribution d'énergie dans les immeubles ; elles conduisent l'électricité depuis le bas d'une construction jusqu'aux compteurs de consommations — individuels ou collectifs. Il s'agit d'une installation qui prêtait à controverse avant l'adoption de cet article de loi.

La loi ELAN tranche ainsi un débat juridique ancien sur la propriété de ces infrastructures. Les colonnes montantes électriques étaient auparavant, par l'usage, à la charge des copropriétés des immeubles ; qui en assuraient également l'entretien. Dorénavant, les colonnes montantes électriques appartiennent au réseau public de distribution d'électricité — c'est-à-dire le gestionnaire de réseau Enedis dans la grande majorité des cas. Cela concerne aussi bien les colonnes mises en service avant la loi que celles actives depuis le 24 novembre 2018.

Le suivi et l’amélioration de la qualité de l’air des bâtiments tertiaires avec la loi ELAN

L'article 181 de la loi ELAN contient une autre disposition plus “mineure” relative à l'impact écologique des constructions. Cette disposition concerne une nouvelle obligation pour le secteur tertiaire ; obligation qui impacte notamment les administrations, structures et propriétaires immobiliers. Il s'agit du contrôle sur la Qualité de l'Air Intérieur (QAI), et de l'amélioration de celle-ci.

La loi ELAN reste relativement floue quant aux mesures concrètes à apporter à ce sujet. La controverse après l'adoption de cette loi n'a pas aidé : de nombreuses entreprises ont fait pression au Conseil d'État pour retoquer cet aspect. La loi ELAN prévoyait en effet d'obliger la mise en place de travaux à cet effet au 1er janvier 2020 au plus tard ; le contenu “trop vague” et trop précipité de ces mesures a suscité le report de ce dossier par la plus haute autorité administrative.

Toujours est-il que de nombreuses recommandations sont censées arriver quant au suivi de la qualité de l’air intérieur, notamment concernant les bâtiments neufs ou les parties neuves de bâtiments plus anciens. Des équipements de mesure de l’hygrométrie ou du taux de CO2 devraient donc se multiplier dans les années à venir.

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La modification du diagnostic de performance énergétique dès 2021 suite à la loi ELAN

L’article 179 de la loi ELAN implique quelques nouveautés à partir du 1er janvier 2021. Cet article législatif concerne le diagnostic de performance énergétique (DPE) ; soit un élément indispensable dans la confection, la vente et/ou la location de tout ou partie d’un bâtiment.

Le DPE se matérialise souvent sous la forme d’une “étiquette énergie” bien connue, censée indiquer les besoins énergétiques de la construction du bien immobilier en question. Cette étiquette permettait de cibler des “passoires énergétiques”. Toutefois, le Diagnostic de Performance Énergétique n’avait jusqu’ici qu’une valeur indicative.

L'incidence de la loi ELAN sur les diagnostics de performances énergétiques

La loi ELAN régule notamment les DPE.

À partir du 1er janvier 2021, le DPE pour les nouvelles constructions devient opposable par le locataire ou l’acheteur. Cela signifie que s’il s’estime floué, il peut décider de poursuivre en justice le vendeur ou le bailleur. Ce dernier aura en effet engagé sa responsabilité sur le diagnostic en question. Depuis la loi ELAN, le DPE n’a donc plus uniquement une valeur purement informative. Les recommandations qui peuvent accompagner ce diagnostic restent cependant totalement indicatives. Par ailleurs, cette loi et les mesures qui ont suivi ont tenté de rendre ce DPE plus lisible et accessible.

Loi ELAN : le renforcement de la construction écologique dans le secteur du bâtiment

Parmi les dispositions générales de la loi ELAN pour atténuer l’impact climatique de la construction, les articles 180 et 181 notamment font mention de quelques mesures en vrac — plus indicatives que prescriptives. Cela se matérialise principalement lors de la construction des bâtiments par le biais de deux axes :

le recours aux “éco-matériaux” lors du processus de construction et de rénovation des bâtiments ;

la vigilance quant au stockage du carbone dans les matériaux.

Ces articles de la loi ELAN indiquent donc que les règles générales de construction doivent tenir compte des performances environnementales du bâtiment sur l’ensemble du cycle de vie de ce dernier, et non plus sur la consommation courante. Toutefois, ces articles ne sont guère assortis de mesures pour leur donner un impact concret ; il s’agit plutôt de lignes directrices générales qui sont venues compléter le code de la construction et de l’habitation, ainsi que le code de l’environnement.

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Les autres nombreux changements de la loi ELAN

Plus largement que pour l’énergie, la loi ELAN implique un certain nombre de réformes dans le domaine de l’immobilier. Là encore, toutes ces réformes ne sont pas encore forcément en place ; leur application prend tout de même un certain temps. Elles font en effet l’objet de nombreux décrets ou arrêtés, parfois retoqués en Conseil d’État aussi, parfois négociés avec les acteurs du secteur de la construction.

Parmi ces axes de travail, certains ont déjà été évoqués précédemment de manière non exhaustive :

un renforcement du logement évolutif, afin de donner aux architectes une meilleure liberté de conception et leur donner les moyens d’innover ;

la transformation de nombreux bureaux vides en logements, pour répondre à la crise de l’immobilier ;

la création de nombreux logements sociaux, avec un assouplissement des règles de mobilité dans ces derniers ;

un élargissement du recours aux baux numériques afin de faciliter les démarches de location ;

la création de nombreux observatoires locaux des loyers afin de réguler ceux-ci dans plusieurs villes en tension ;

la suppression de la trêve hivernale pour les squatteurs notamment.

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